04 Utanríkismál

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð utanríkisráðherra. Það skiptist í fjóra málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

Fjárheimildir til málefnasviðsins hækka á milli ára 2024 og 2025 um 2.623,6 m.kr. en dragast saman um 1.577,6 m.kr. á áætlunartímanum. Þessi samdráttur skýrist aðallega af því að framlög til varnartengdra verkefna dragast saman um 900 m.kr. á tímabilinu. Einnig er gert ráð fyrir að framlög til utanríkisþjónustu og stjórnsýslu utanríkismála lækki um 694,8 m.kr. á tímabilinu. Munar þar helst um almennt rekstraraðhald sem nemur 613,8 m.kr. Gert er ráð fyrir að framlög til utanríkisviðskipta standi í stað vegna hækkunar markaðsgjalds og að samnings­bundin framlög til alþjóða­stofnana hækki um 17,2 m.kr.

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2025–2029

04.1 Utanríkisþjónusta og stjórnsýsla utanríkismála

Verkefni

Á grundvelli laga nr. 39/1971 stendur utanríkisþjónustan vörð um hagsmuni þjóðarinnar á alþjóðavettvangi og veitir ríkisborgurum vernd og aðstoð gagnvart erlendum stjórnvöldum, stofnunum og einstaklingum, ásamt því að sinna samningagerð við önnur ríki. Málsvarastarf og hagsmunagæsla byggist á grunngildum Íslands þar sem staðinn er vörður um alþjóða­stofnanir, alþjóðalög, friðsamlegar lausnir, frjáls viðskipti, lýðræði, jafnrétti kynjanna, mann­réttindi og sjálfbærni á öllum sviðum. Í samræmi við stjórnarsáttmála er við hagsmunagæslu á alþjóðavettvangi unnið að því að tryggja að Ísland hafi fullt forræði yfir öllum auðlindum sínum og staðinn vörður um það kerfi alþjóðlegra samninga og þjóðréttarskuldbindinga sem ríki heims hafa tekist á hendur.

Hér undir fellur að mestu starfsemi aðalskrifstofu ráðuneytisins og 25 sendiskrifstofa sem Ísland starfrækir í 22 ríkjum. Þær skiptast í sendiráð, fastanefndir og aðalræðisskrifstofur með útsendum og staðarráðnum starfsmönnum. Starfsfólk ráðuneytisins og sendiskrifstofa vinnur að hagsmunagæslu og málsvarastarfi á vettvangi alþjóðastofnana, þjónustu við íslenska ríkis­borgara erlendis, kynningarstarf og markaðssetningar erlendis á íslenskum vörum, þjónustu og menningu, auk þess að sinna fyrirsvari gagnvart ríkjum sem Ísland á í stjórnmálasambandi við.

Borgaraþjónustan er ein af grunnstoðum utanríkisþjónustunnar og þjónar hún þeim 50.000 Íslendingum sem búsettir eru erlendis og öðrum sem eru á faraldsfæti hverju sinni. Sendi­skrifstofur og net kjörræðismanna Íslands, sem eru um 200 talsins í rúmlega 90 löndum, gegna mikilvægu öryggis- og þjónustuhlutverki fyrir Íslendinga erlendis.

Fjögurra ára setu Íslands í framkvæmdastjórn Mennta-, menningar- og vísindamála­stofnunar Sameinuðu þjóðanna (UNESCO) lýkur árið 2025. Málsvarastarf á sviði þjóðaréttar verður fyrirferðarmikið í störfum utanríkisþjónustunnar á næstu árum vegna stöðu alþjóða­mála.

Samstarf Norðurlanda á öllum sviðum utanríkismála er grundvallarþáttur í störfum utan­ríkisþjónustunnar og er norðurslóðasamstarf einnig veigamikill hluti hagsmunagæslu Íslands. Á tímabilinu verður áhersla lögð á framkvæmd stefnu Íslands í málefnum norðurslóða í sam­ráði við fjölmarga aðila innan lands. Ísland gegnir formennsku í Eystrasaltsráðinu 2026–2027. Árið 2028 hefst undirbúningur fyrir formennsku í Norrænu ráðherranefndinni og norrænu utanríkissamstarfi árið 2029.

Leitast er við að tryggja viðskiptahagsmuni Íslands og aðgengi að alþjóðamörkuðum. Rekstur EES-samningsins og annarra viðskiptasamninga gegnir þar grundvallarhlutverki. Við­skiptatengt starf ráðuneytisins fellur undir málaflokk 04.10 Utanríkisþjónusta og stjórnsýsla utanríkismála en betur er gerð grein fyrir starfinu í kafla um málaflokk 04.20 Utanríkis­viðskipti.

Lausnamiðað starf á sviði loftslags-, auðlinda- og umhverfismála er eitt af meginverkefnum utanríkisþjónustunnar til að stuðla að sjálfbærri þróun og tryggja að Ísland geti nýtt þau tæki­færi sem felast í grænni umbreytingu og innleiðingu hringrásarhagkerfisins. Starfið tekur mið af velsældaráherslu ríkisstjórnarinnar um kolefnishlutlausa framtíð árið 2040. Byggt er á alþjóðlegum skuldbindingum og markmiðum ásamt áherslum í stjórnarsáttmála ríkis­stjórnarinnar um baráttuna við loftslagsbreytingar og aðlögun að þeim.

Utanríkisráðuneytið er virkur málsvari á sviði hafréttar í samstarfi við fagráðuneyti og fylgir stefnumörkun ríkisstjórnar um samningsmarkmið í viðræðum um nýja alþjóðasamninga á því sviði. Kröfugerð Íslands vegna landgrunns til suðurs verður fylgt eftir á grundvelli vísindarannsókna og samráðs til að ná fram sem skýrastri afmörkun umráðasvæðis Íslands á hafsbotni. Þá verður lögð áhersla á alþjóðasamvinnu í baráttunni við plastmengun í hafi á norðurslóðum sem og fyrirsvar og hagsmunagæslu Íslands í málefnum hafsins á alþjóða­vettvangi.

Unnið verður að útvistun starfsemi þýðingamiðstöðvar utanríkisráðuneytisins. Aðgerðin er liður í sértækum aðhaldsaðgerðum og áætlað að hún skili hagræðingu sem nemur um 48 m.kr., eða 10%.

Helstu áskoranir

Innrás Rússlands í Úkraínu olli straumhvörfum í alþjóðapólitík og öryggisumhverfi Evrópu. Í stuðningi við varnarbaráttu Úkraínu verður enn fremur mikilvægt að tryggja virka þátttöku í alþjóðlegu samstarfi og málafylgju sem styður við örugga, sjálfstæða, fullvalda og lýðræðislega Úkraínu, í samræmi við vilja íbúa landsins, friðarferli á forsendum Úkraínu og ábyrgðarskyldu, sem fellur undir málaflokk 04.10 Utanríkisþjónusta og stjórnsýsla utanríkismála.

Í kjölfar stríðsins hefur þörfin á samráði meðal bandalagsríkja aukist til muna um leið og diplómatísk samskipti við fjarlægari ríki skipa hærri sess en áður til að fyrirbyggja frekari glundroða í alþjóðakerfinu og auka samstöðu ríkja um styrkingu alþjóðakerfis sem byggist á alþjóðalögum. Áskoranir alþjóðaviðskiptakerfisins og aukin einangrunarhyggja kalla á viðlíka hagsmunagæslu á sviði viðskipta.

Loftslagsbreytingar og aðrar áskoranir tengdar orku-, auðlinda- og umhverfismálum, þ.m.t. málefnum hafsins, hafa augljósa efnahagslega þýðingu og Ísland á mikið undir. Því er nauð­synlegt að efla og festa í sessi hagsmunagæslu á þessu sviði.

Töluverð áskorun verður að mæta aukinni þörf fyrir hagsmunagæslu á alþjóðavettvangi til að styrkja stoðir alþjóðlegs samstarfs, mæta nýjum hnattrænum áskorunum og sporna við einangrunarhyggju og afturför á sviði alþjóðalaga, mannréttinda og lýðræðis. Þá hefur umfang borgaraþjónustuverkefna aukist til muna. Verulega hefur reynt á utanríkisþjónustuna að sam­ræma breytta heimsmynd og væntingar um samdrátt í starfsmannahaldi og ferðum utanríkis­þjónustunnar.

Tækifæri til umbóta

Í samstarfi og viðskiptum við önnur ríki er lögð rík áhersla á að hagsmunir og fullveldi Íslands sé tryggt og þar gegna sendiráð Íslands lykilhlutverki. Ísland á mikla samleið með Atlantshafsbandalags- og Evrópuríkjum í utanríkis- og öryggismálum en á um leið mikilla hagsmuna að gæta í samskiptum við þau, sérstaklega í EES-samstarfinu og samstarfi við Bandaríkin. Samskipti við þessi ríki og stofnanir Evrópusambandsins hafa aukist verulega á undanförnum árum og fara hagsmunir landanna saman í mikilvægum málaflokkum. Nýtt sendiráð Íslands í Varsjá hlúir að pólitískum, efnahagslegum og menningarlegum tengslum ríkjanna og eflir samskipti við önnur Austur-Evrópuríki í umdæmi þess, ekki síst við Úkraínu. Mikilvægt er að reglulega sé hugað að skipan sendiskrifstofa sem endurspegli hagsmuni Íslands, samskipti og gagnkvæmni á hverjum tíma. Sömuleiðis verður að tryggja áfram­haldandi starfsemi í Strassborg í kjölfar formennsku Íslands í Evrópuráðinu en Ísland var áður eina aðildarríkið án fastanefndar í Strassborg. Utanríkisráðuneytið, fastanefndir hjá alþjóða­stofnunum og sendiráð Íslands í öðrum heimshlutum leika svo lykilhlutverk í því að styrkja samskipti við fjarlægari ríki enda eru diplómatísk samskipti aldrei eins mikilvæg og þegar óeining og spenna gerir vart við sig á alþjóðavettvangi.

Hlúa þarf að mannauði utanríkisþjónustunnar og veita vandaða starfsumgjörð. Umbætur í starfi munu byggjast á árangursmiðaðri sýn og að nýta þau tækifæri sem felast í stafvæðingu starfseminnar og stafrænni utanríkisþjónustu til að bæta þjónustu og upplýsingamiðlun, m.a. í samræmi við velsældaráherslu ríkisstjórnar um betri samskipti við almenning. Tækifæri til umbóta felast í nýsköpun, bæði í innra starfi ráðuneytisins og til að greiða leið íslensks hugvits og nýsköpunar inn á erlenda markaði.

Áfram verður unnið að endurbótum á starfsáætlanagerð sendiskrifstofa og stutt við útflutningsstefnu Íslands innan fimm skilgreindra útflutningsgreina. Þar má nefna markaðs­verkefnið Skapandi Ísland sem ætlað er að efla samstarf og auka slagkraft í kynningu á íslenskri menningu erlendis. Jafnréttismálin eru sem fyrr miðlæg í öllu málsvarastarfi Íslands á alþjóðavettvangi. Í ljósi frammistöðu Íslands í alþjóðlegum samanburði á þessu sviði er mikill áhugi til staðar meðal annarra ríkja á þeim leiðum sem Ísland hefur farið til að tryggja kynja­jafnrétti. Þannig eru jafnréttismálin ein af helstu útflutningsvörum Íslands. Samhliða því að vera málsvari jafnréttis og mannréttinda fyrir Íslands hönd á alþjóðavettvangi vinnur utan­ríkis­ráðuneytið áfram að innra starfi í þágu jafnréttis.

Áhættuþættir

Utanríkisþjónustan starfar í síbreytilegu umhverfi og eru áhættuþættir af margvíslegum toga, margir hverjir sem orsakast af utanaðkomandi áhættu. Mikilvægt er að utanríkisþjónustan sé í stakk búin til að takast á við ólíkar aðstæður og áföll á alþjóðavettvangi, hvort sem um er að ræða vopnuð átök, heimsfaraldur, efnahagslegan eða stjórnmálalegan óstöðugleika eða afleiðingar loftslagsvár. Umtalsverður hluti af verkefnum utanríkisþjónustunnar felur í sér að fást við áföll af ýmsu tagi sem gerir áætlanagerð vandasama og nauðsynlegt að hún miði að því að viðhalda viðbragðsgetu utanríkisþjónustunnar. Með skömmum fyrirvara getur reynst nauðsynlegt að sinna brýnum verkefnum sem upp koma, breyta skipulagi og að starfsfólk taki að sér ný hlutverk til að bregðast við. Því er brýnt að hlúa að innviðum og tryggja að þjónustan geti sinnt sínu grundvallarhlutverki. Í þessu samhengi þarf að huga að mönnun sendi­skrifstofa, öryggi og aðbúnaði þannig að utanríkisþjónustan sé í stakk búin til þess að mæta breytingum sem leiða af breyttri heimsmynd og aukinni óvissu. Þá hefur umfang alþjóðlegs samstarfs aukist verulega í ljósi breyttra öryggismála og vaxandi óeiningar á alþjóðavísu og er mikilvægt að tryggja getu utanríkisráðuneytisins til að sinna hagsmunagæslu.

Innrás Rússlands í Úkraínu og sú breytta heimsmynd sem af því leiðir er alvarlegasta öryggisógn sem Evrópa hefur staðið frammi fyrir í langan tíma. Á grundvelli þingsályktunar­tillögu um stuðning við Úkraínu, sem lögð verður fram á vorþingi, er gert ráð fyrir umtals­verðum stuðningi allt áætlunartímabilið. Í áætluninni er gert ráð fyrir að stuðningurinn falli undir málaflokka 04.30 Samstarf um öryggis- og varnarmál og 35.10 Þróunarsamvinna en snertir málaflokk 04.10 Utanríkisþjónusta og stjórnsýsla utanríkismála vegna nauðsynlegrar málafylgju á alþjóðavettvangi til stuðnings sjálfstæði og fullveldi Úkraínu, friðarferli á forsendum Úkraínu og ábyrgðarskyldu. Gera verður ráð fyrir að þörf fyrir aðstoð taki breyt­ingum eftir því sem stríðinu vindur fram og að skipting stuðnings niður á málaflokka verði til sífelldrar endurskoðunar.

Markmið og mælikvarðar

04.2 Utanríkisviðskipti

Verkefni

Undir málefnaflokkinn fellur Íslandsstofa en um hana gilda lög nr. 38/2010, með síðari breytingum frá 2018. Íslandsstofa er vettvangur markaðs- og kynningarmála landsmanna á erlendri grundu og er hlutverk hennar að efla ímynd og orðspor Íslands, styrkja samkeppnis­stöðu íslensks atvinnulífs á erlendum mörkuðum og laða erlenda ferðamenn og fjárfestingu til landsins. Unnið er á grundvelli framtíðarstefnu fyrir íslenskan útflutning. Ákveðið hefur verið í hagræðingarskyni að framlög til Íslandsstofu fylgi ekki þróun stofns tryggingagjalds heldur verði ákveðin í fjárlögum hverju sinni. Þetta kallar á lagabreytingu samhliða framlagningu frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2025.

Alþjóðlegt og tvíhliða samstarf um utanríkisviðskipti, tengd hagsmunagæsla og samninga­gerð er fjármögnuð undir málaflokki 04.10 Utanríkisþjónusta og stjórnsýsla utanríkismála. Þar ber helst að nefna starf ráðuneytisins sem viðkemur framkvæmd samningsins um Evrópska efnahagssvæðið (EES), málefnum Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA), Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) og Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO). Áfram er lögð áhersla á að tryggja stuðning við íslenska útflutningshagsmuni enda lögbundið hlutverk utan­ríkisþjónustunnar og forgangsmál. Viðskiptaþjónusta er einn lykilþátta í starfi sendiskrifstofa Íslands erlendis sem ásamt Íslandsstofu kynna Ísland, íslenska menningu, vörur og þjónustu og veita ráðgjöf til fyrirtækja.

Helstu áskoranir

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er lögð aukin áhersla á framkvæmd og þróun EES-samningsins þannig að hagsmunir og fullveldi Íslands í samstarfi og viðskiptum við önnur EES-ríki sé tryggt. Hagsmunagæsla innan EES hefur verið efld til muna og fram undan eru viðræður við Evrópusambandið (ESB) um heildstæða endurskoðun á viðskiptakjörum Íslands og ESB.

Umfangsmikið starf fer fram við gerð fríverslunarsamninga og fleiri viðskiptasamninga sem fylgja þarf eftir á komandi árum svo að hagur af þeim verði sem mestur. Við núverandi aðstæður þarf einnig í auknum mæli að vinna að því að utanríkisviðskipti styðji við efnahags­legt öryggi. Ísland tekur, ásamt EFTA-ríkjunum Noregi og Liechtenstein, þátt í fjármögnun Uppbyggingarsjóðs EES. Samningaviðræðum við ESB um nýtt tímabil sjóðsins og um bættan markaðsaðgang fyrir íslenskar sjávarafurðir lauk í desember 2023. Markmið Uppbyggingar­sjóðs EES er að draga úr félags- og efnahagslegum ójöfnuði á Evrópska efnahagssvæðinu og stuðla að tvíhliða samstarfi framlags- og viðtökuríkjanna. Í samræmi við velsældaráherslur ríkisstjórnarinnar um kolefnishlutlausa framtíð og grósku í nýsköpun leggur Ísland áherslu á að markmið sjóðsins til 2028 snúi að samvinnu á sviði nýsköpunar, rannsókna, jafnréttismála, menntunar, menningarmála og umhverfis-, loftslags- og orkumála. Öfluga stoðþjónustu þarf til að hámarka mögulega aðkomu íslenskra aðila að verkefnum sem styrkt eru af sjóðunum.

Ísland mun taka við formennsku í EFTA í júní 2025 sem mun ljúka með ráðherrafundi á Íslandi í júní 2026.

Jafn aðgangur kynjanna að alþjóðamörkuðum er mikilvægur, eykur samkeppnishæfni og stuðlar að fjölbreyttari viðskiptaháttum. Helstu atvinnuvegir tengdir viðskiptasamningum Ís­lands eru fremur karllægir geirar. Erlend gögn gefa til kynna að konur eigi aðeins um 15–20% útflutningsfyrirtækja og að fyrirtæki í eigu kvenna séu almennt smærri og frekar í þjónustu­geirum.

Tækifæri til umbóta

Bættur árangur við upptöku og innleiðingu EES-reglna og að koma íslenskum sjónarmiðum um ESB-gerðir fyrr að í upptökuferlinu er stöðug áskorun. Tækifæri til umbóta á framkvæmd EES-samningsins eru í eðli sínu viðvarandi verkefni og verður áfram unnið á þeirri braut í samstarfi við önnur ráðuneyti. Stjórnarráðið heldur úti EES-gagnagrunni sem er mikilvægt stjórntæki og vinnutól þegar kemur að hagsmunagæslu. Gagnagrunnurinn heldur utan um upplýsingar um feril EES-gerða allt frá því að þær eru í mótun innan ESB og þar til þær eru teknar upp í EES-samninginn. Markmiðið er að veita stjórnvöldum heildarsýn á hverjum tíma og stuðla að skilvirkari framkvæmd EES-samningsins. Gagnagrunnurinn er tengdur opnum EES-gagnagrunni sem gerir almenningi kleift að fletta upp gerðum til gagnaöflunar sem eykur aðgang að upplýsingum og gagnsæi fyrir almenning. Halda þarf áfram að þróa EES-gagna­grunninn svo hann þjóni tilgangi sínum sem best og sé samhæfður við önnur upplýsingakerfi stjórnvalda. Nú er nokkuð síðan gagnagrunnurinn var síðast endurskoðaður en ljóst er að hann mun þurfa að sæta reglulegri endurskoðun á nokkurra ára fresti.

Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) og EFTA-dómstóllinn eru mikilvægir þættir tveggja stoða kerfis EES-samningsins sem er ein af meginforsendum EES-samstarfsins. Stofnanirnar gegna mikilvægu hlutverki við að tryggja að einstaklingar og lögaðilar fái notið réttar síns samkvæmt samningnum. Undanfarin ár hafa EFTA-ríkin innan EES falið ESA aukin hlutverk á sviði eftir­lits og framkvæmdar. Enda þótt mikilvægt sé að stofnunin sýni áfram ráðdeild í rekstri og hagræði eins og kostur er vegna viðbótarverkefna er talið óumflýjanlegt að auka framlög til stofnunarinnar á næstu árum til að styðja við tveggja stoða kerfi samningsins.

Áfram er lögð áhersla á fríverslunarviðræður EFTA og tvíhliða viðskiptasamráð Íslands á stærstu mörkuðum. Tækifæra verður leitað fyrir nýsköpun og íslenskar lausnir sem styðja við kolefnislausa framtíð og grænan hagvöxt, s.s. með fríverslunar- og viðskiptasamningum og að nýta þau tækifæri sem gefast innan græna sáttmála Evrópusambandsins. Í samræmi við stjórnarsáttmála verður jafnframt lögð áhersla á frjáls og opin alþjóðaviðskipti, greiðan aðgang íslensks atvinnulífs að alþjóðamörkuðum og úrlausn praktískra mála fyrir viðskiptalífið, afnám viðskiptahindrana og fjölgun fríverslunarsamninga.

Markvisst er leitast við að deila reynslu Íslands þegar kemur að jafnréttismálum innan Upp­byggingarsjóðs EES. Einnig beitir Ísland sér áfram fyrir því að setja ákvæði um jafnrétti í fríverslunar- og viðskiptasamninga. Fríverslunarsamningur Íslands, Noregs og Liechtenstein við Bretland er fyrsti samningurinn sem Ísland er aðili að sem inniheldur slíkt jafnréttisákvæði. Þá leggur Ísland áherslu á málefnastarf til að auka efnahagslega valdeflingu kvenna, afnema kynbundnar viðskiptahindranir og greiða fyrir aðgangi viðskiptakvenna á alþjóðamarkaði, helst á vettvangi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO).

Áhættuþættir

Pólitísk þróun á alþjóðavettvangi hefur í auknum mæli áhrif á frjáls alþjóðaviðskipti, fyrst og fremst með aukinni verndarhyggju. Vegna þessa eru miklar líkur á auknum vandkvæðum í viðskiptum sem kalla á aðkomu utanríkisþjónustunnar. Fylgjast þarf vel með þessari þróun og bregðast við ef slíkar aðgerðir ógna íslenskum hagsmunum eða efnahagslegu öryggi. Slíkar ógnir gætu haft beinar afleiðingar fyrir þjóðaröryggi. Nýjar viðskiptahindranir kalla á skjót viðbrögð og samningaviðræður við önnur ríki. Mikilvægt er að hlúa að og varðveita fyrir­liggjandi samninga og að utanríkisþjónustan hafi slagkraft til að takast á við þetta verkefni í núverandi umbrotaumhverfi.

Markmið og mælikvarðar

04.3 Samstarf um öryggis- og varnarmál

Verkefni

Utanríkisráðherra fer með yfirstjórn varnarmála og mótun og framkvæmd öryggis- og varnarstefnu Íslands á alþjóðavettvangi á grundvelli varnarmálalaga nr. 34/2008. Þjóðar­öryggisstefna fyrir Ísland sem var uppfærð í febrúar 2023 er það leiðarljós sem starfað er eftir. Hornsteinar öryggis og varna Íslands eru annars vegar aðildin að Atlantshafsbandalaginu sem Ísland var stofnríki að árið 1949 og hins vegar varnarsamningurinn við Bandaríkin frá árinu 1951. Ísland er herlaus þjóð sem tryggir öryggi sitt og varnir markvisst með virku alþjóðlegu samstarfi og samráði við grannríki. Mikilvægt er að Ísland verði áfram trúverðugur samstarfs­aðili og virkur þátttakandi og leggi á næstu árum enn frekar sitt af mörkum til sameiginlegra varna Íslands, Atlantshafsbandalagsins og aðildarþjóðanna. Til þess hefur Ísland fulla burði og getu.

Ráðuneytið ber ábyrgð á að byggja upp og samhæfa viðbúnað, áætlanir og getu gagnvart ógnum sem kunna að steðja að öryggi þjóðarinnar. Þar með taldar eru hernaðar-, netöryggis- og fjölþáttaógnir. Stjórnvöld starfrækja íslenska loftvarnakerfið, öruggt samskiptakerfi, auk fjölmargra mannvirkja og tæknibúnaðar á Íslandi, þ.m.t. mannvirki á eignalista Atlants­hafs­bandalagsins hér á landi. Rekstur varnarmannvirkja á öryggissvæðunum, gistiríkjastuðningur og starfræksla eftirlits- og stjórnkerfis, þ.m.t. ratsjár- og fjarskiptakerfis Atlantshafsbanda­lagsins, er veigamikill þáttur í framlagi Íslands til sameiginlegra varna bandalagsins og aðildar­ríkja þess. Auk þess sinnir ráðuneytið eftirliti með ríkisförum sem leið eiga um Norður-Atlantshafið, flutningi hergagna og leyfisveitingum þar að lútandi. Ísland er aðili að fjölþjóð­legum samningum er varða afvopnun og vígbúnaðartakmarkanir. Taka íslensk stjórnvöld virkan þátt í alþjóðlegu samstarfi um vopnaeftirlit og afvopnunarmál, hvers vægi er síst minna á ófriðartímum.

Dagleg framkvæmd varnartengdra rekstrarverkefna er í höndum varnarmálasviðs Land­helgisgæslu Íslands og sinnir embætti ríkislögreglustjóra hlutverki öryggisstofnunar á grund­velli þjónustusamninga ráðuneytisins við þessar stofnanir. Náið samstarf er við dóms­mála­ráðuneytið og háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytið hvað borgaraleg netöryggismál varðar.

Þá er gert ráð fyrir umtalsverðum stuðningi við Úkraínu allt áætlunartímabilið á grundvelli þingsályktunartillögu sem lögð verður fram á vorþingi. Hluti stuðningsins fellur undir mála­flokk 04.30 Samstarf um öryggis- og varnarmál og hluti undir málaflokk 35.10 Þróunarsamvinna. Horft verður sérstaklega til þess að öll framlög til Úkraínu mæti óskum og þörfum Úkraínu hverju sinni. Varnartengdur stuðningur Íslands mun áfram hverfast um fram­lög í fjölþjóðlega sjóði sem kaupa hergögn og birgðir og tvíhliða verkefni sem grundvallast á beiðnum úkraínskra stjórnvalda eða bandalagsríkja þar sem óskað er eftir sértækum stuðningi og þjálfunarverkefnum sem flest eru unnin í samstarfi við önnur ríki. Gera verður ráð fyrir að þörf fyrir aðstoð taki breytingum eftir því sem stríðinu vindur fram og að skipting stuðnings niður á málaflokka þarfnist endurskoðunar á tímabilinu.

Helstu áskoranir

Innrás Rússlands í Úkraínu, aukin hernaðarumsvif og yfirlýsingar rússneskra stjórnvalda hafa haft djúpstæð áhrif á öryggishorfur í Evrópu. Í raun má segja að í samanburði við öryggis­umhverfi Evrópu undanfarna áratugi hafi orðið eðlisbreyting þar á. Helstu samstarfsríki Íslands hafa markvisst unnið að því að endurskoða og efla varnargetu og við­náms­þol samhliða því að stórefla þátttöku og framlög til sameiginlegra varna Atlantshafs­bandalagsins.

Til að standa undir þessum auknu umsvifum hefur verið miðað við að bandalagsríkin verji að lágmarki 2% af vergri landsframleiðslu til öryggis- og varnarmála. Mörg aðildarríki banda­lagsins hafa þegar náð þessu lágmarki og önnur stefna hraðbyri að því. Undanfarin ár hafa fjárframlög Íslands til varnarmála verið innan við 0,1% af landsframleiðslu. Til að viðhalda trúverðugleika er mikilvægt að geta haldið þeirri línu gagnvart samstarfsríkjum að framlögin fari stígandi til að mæta kröfum um aukin framlög og jafnari byrðar. Þetta þýðir að lágmarki að framlögin hækki sem hlutfall af landsframleiðslu. Til lengri tíma litið er mikilvægt að Ísland setji sér markmið sem tekur mið af áherslum Íslands og herleysi en geri Íslandi jafnframt kleift að taka virkan þátt í samstarfinu. Ísland þarf að geta lagt sitt af mörkum og tryggt að hér sé til staðar aðbúnaður og geta til samstarfs ef á þarf að halda. Þessa getu þarf að byggja upp í áföngum með aukinni þátttöku í starfsemi stofnana bandalagsins og eðlilegri endurnýjun aðstöðu hér á landi.

Þá hefur umfang svæðisbundins og tvíhliða varnarsamstarfs tekið stökkbreytingum, þ.m.t. við Bandaríkin, Norðurlöndin og á vettvangi sameiginlegu viðbragðssveitarinnar sem Bretland leiðir ásamt öðrum Norður-Evrópuríkjum. Gjörbreytt öryggisumhverfi, stóraukin verkefni og krafa um að ríki leggi meira af mörkum, bæði innan lands og til sameiginlegra verkefna, kallar á aukin framlög til að tryggja varnar- og öryggishagsmuni Íslands.

Brýnt er að halda áfram að styrkja varnir innviða á Íslandi á áætlunartímanum. Meðal þess sem huga þarf vandlega að eru verkefni sem lúta að auknu eftirliti með öryggi neðansjávarkapla sem tengja Ísland við Evrópu og Norður-Ameríku. Einnig er mikilvægt að tryggja betur í sessi varasambönd fjarskipta um gervihnetti og öryggi varnarmannvirkja og þess búnaðar sem til staðar er á öryggissvæðinu á Keflavíkurflugvelli og ratsjár- og samskiptastöðvunum fjórum. Enn fremur er þörf á að auka innlenda viðbúnaðargetu í innviðum og mannafla til að taka á móti aðstoð erlendis frá gerist hennar þörf. Þá er unnið að undirbúningi endurnýjunar á ratsjár- og fjarskiptakerfum Atlantshafsbandalagsins en ljósleiðarakerfi bandalagsins er enn grunnstoð í öryggisfjarskiptum landsins. Tryggja þarf þátttöku Íslands í alþjóðlegum sam­vinnuverkefnum á sviði netöryggismála og fjölþáttaógna og vinna að úrbótum sem varða örugg samskipti milli starfsstöðva utanríkisþjónustunnar og við samstarfslönd. Enn fremur er nauðsynlegt að auka endurbætur og uppbyggingu mannvirkja á varnarsvæðinu. Á tímabilinu er nauðsynlegt að verja auknum fjármunum í framangreind varnartengd verkefni.

Þá þarf jafnframt að fjölga og auka færni og getu starfsmanna með menntun og þjálfun til að sinna vaxandi umfangi í rekstri loftvarnakerfisins, eftirlits- og samskiptakerfa. Þjálfun nýrra starfsmanna er bæði tímafrek og kostnaðarsöm, auk þess sem hröð tækniþróun á þessu sviði krefst aukinnar símenntunar. Aukin viðvera liðsafla samstarfs- og bandalagsríkja felur í sér æ fleiri og umfangsmeiri rekstrarverkefni á öryggis­svæðinu á Keflavíkurflugvelli sem kallar á fjölgun stöðugilda til að sinna áætlanagerð, eftirliti, öryggisgæslu, umsjón og ýmiss konar gistiríkjaþjónustu.

Alþjóðlegar skuldbindingar á sviði afvopnunarmála og vígbúnaðartakmarkana eiga undir högg að sækja. Mikilvægt er að sporna við þeirri þróun og er lögð rík áhersla á að varðveita og styrkja samninga á þessu sviði. Afvopnunarsamningar eru eitt mikilvægasta verkfærið sem alþjóðasamfélagið hefur til að sporna við aukinni vígvæðingu og uppbyggingu vopnabúra, þ.m.t. kjarnorkuvopna.

Tækifæri til umbóta

Í takt við þróun öryggismála í Evrópu hefur áhersla Atlantshafsbandalagsins á samstarf og viðbúnað sem styrkir sameiginlegar varnir og fælingarmátt til að tryggja öryggi bandalagsríkja aukist til muna. Af þessu leiðir að bandalagsríkin hafa lagt meiri áherslu á viðveru, eftirlit og viðbúnað, m.a. á Norður-Atlantshafi. Ísland hefur lagt sitt af mörkum með gistiríkja­stuðningi, fjárfestingum í varnartengdum innviðum og kerfum, þátttöku í pólitísku samráði og æfingum. Á sama tíma er uppi aukin krafa um að öll bandalagsríki tryggi eigið öryggi og viðnámsþol samhliða því að leggja meira af mörkum til sameiginlegra varna og verkefna Atlantshafs­bandalagsins.

Á grundvelli samnings við varnarmálasvið Landhelgisgæslu Íslands er fjármagn veitt til viðhalds- og rekstrarverkefna til þess að tryggja að íslensk varnarmannvirki, kerfi, búnaður og mannauður gegni hlutverki sínu og uppfylli þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist. Þannig er mönnun, viðhalds- og fjárfestingarþörf varnar­mannvirkja og -kerfa sinnt innan lands, en á vettvangi Atlantshafsbandalagsins er áhersla lögð á að innviðir, kerfi og viðbúnaður renni styrkari stoðum undir sameiginlega viðbragðs- og varnargetu bandalagsins. Mikil tækifæri til umbóta felast því í aukinni þátttöku Íslands í gistiríkjaþjónustu hér á landi, bæði með innviðum, kerfum og mannafla, til að Ísland teljist trúverðugur þátttakandi í varnar­samstarfi innan Atlantshafsbandalagsins og í tvíhliða samstarfi við Bandaríkin.

Varnartengdar framkvæmdir hér á landi, nýframkvæmdir, endurbætur og viðhald er fjármagnað af Íslandi, Bandaríkjunum og með framlögum úr sameiginlegum sjóðum Atlants­hafsbandalagsins. Þrátt fyrir aukin innlend framlög til varnartengdra framkvæmda á umliðnum árum er enn verið að vinna á uppsafnaðri þörf. Eftir því sem varnarmannvirkjum fjölgar eykst að sama skapi árlegur viðhalds- og rekstrarkostnaður sem nauðsynlegt er að mæta.

Brýnt er að vakta þróun öryggisumhverfisins og pólitíska umræðu um öryggis- og varnar­mál. Aukin þátttaka í alþjóðastarfi og aukin umsvif kalla á fjölgun sérfræðinga á sviði öryggis- og varnarmála til að tryggja að sjónarmið og hagsmunir Íslands komist til skila sem jafnframt eykur framlag Íslands gagnvart samstarfsríkjum og Atlantshafsbandalaginu. Tryggja þarf að geta og sérfræðiþekking í varnarmálum sé til staðar í landinu og að henni sé viðhaldið. Þörf er á að fjölga markvisst vel menntuðum sérfræðingum í þessum málaflokki en það hefur verið vanrækt um áratugaskeið. Samhliða því þarf að bæta við núverandi þekkingu með þjálfun og æfingum, framkvæmdum og gerð varnaráætlana. Stefnt er að því að það verði gert með kerfis­bundnum hætti á áætlunartímanum. Í samræmi við áherslur stjórnarsáttmála er það m.a. gert með því að efla norræna samvinnu á þessu sviði sem og annað grannríkjasamstarf en einnig með þátttöku í starfi alþjóðastofnana.

Sendiskrifstofur Íslands erlendis gegna mjög mikilvægu hlutverki, sér í lagi fastanefndir Íslands hjá Atlantshafsbandalaginu, Sameinuðu þjóðunum og Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu, auk sendiráðs Íslands í Washington. Í takt við breytt öryggis­umhverfi og ákall um aukin framlög og eflingu sameiginlegra varna á vettvangi Atlants­hafsbandalagsins er stefnt að því að borgaralegum sérfræðingum á vegum utanríkis­ráðuneytisins í verkefnum og sérfræði­störfum hjá bandalaginu verði fjölgað. Ekki er aðeins um að ræða beint framlag Íslands til aðgerða heldur vinna sérfræðingarnir einnig að því að halda hagsmunum Íslands á lofti og öðlast verðmæta reynslu sem skilar sér til baka í aukinni þekkingu og verðmætu tengslaneti.

Jafnréttissjónarmið eru höfð til grundvallar í starfi á sviði varnar- og öryggismála, líkt og í öllu starfi utanríkisráðuneytisins. Þörf er á að fjölga í hópi sérfræðinga í þessum málaflokki en jafnframt bæta við núverandi þekkingu með þjálfun og æfingum. Konum sem körlum eru markvisst tryggð jöfn tækifæri til starfa á málefnasviðinu, hvort sem um ræðir störf innan ráðu­neytisins eða borgaralegar sérfræðistöður. Þá styður Ísland með margvíslegum hætti málefni sem varða ályktun öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna nr. 1325 um konur, frið og öryggi og vinnur að uppfærslu á landsáætlun. Meginmarkmið aðildar Íslands að Atlantshafsbandalaginu og varnarsamningi við Bandaríkin er að tryggja frið meðal bandalagsríkja. Það eitt og sér að tryggja frið er jafnréttismál þar sem vopnuð átök hafa ólík áhrif á konur og karla og valda miklu bakslagi þegar kemur að mannréttindum almennt. Öryggi og friður er grunnurinn svo tryggja megi jafnrétti kynjanna. Varnarmálaskrifstofa utanríkisráðuneytisins fer með fyrirsvar gagn­vart verkefnum sem tengjast ályktun 1325 innan Atlantshafsbandalagsins. Í starfi sínu leggur varnarmálaskrifstofa kapp á að huga að því að horfa í gegnum jafnréttislinsuna þegar kemur að varnartengdum verkefnum bæði á Íslandi og í alþjóðastarfi. Er þessu t.d. fylgt eftir í tengsl­um við stuðning við Úkraínu, þátttöku Íslands í varnaræfingum og í fræðslu útsendra fulltrúa á sviði öryggis- og varnarmála utanríkisráðuneytis.

Áhættuþættir

Hnattræn og tæknileg þróun, loftslagsbreytingar og nýjar ógnir eru meðal áskorana og úrlausnarefna. Innrás Rússlands í Úkraínu hefur á stuttum tíma gjörbreytt öryggisumhverfi Evrópu og kallar á stórfellda eflingu sameiginlegra varna Atlantshafsbandalagsríkja og aukin framlög til varnar- og öryggismála. Þá er áskorun fólgin í því að uppfæra áætlanir um viðbrögð, samstarf og getu, að viðhalda stöðuvitund í rauntíma og tryggja að Ísland hafi getu til að fram­fylgja áætlunum sem tengjast öryggis- og varnarmálum á fullnægjandi máta, þ.m.t. hvað varðar netöryggi og fjölþáttaógnir.

Markmið og mælikvarðar

04.5 Bundin framlög vegna fjölþjóðasamstarfs

Verkefni

Undir málaflokkinn falla skylduframlög og aðildargjöld Íslands til alþjóðastofnana sem hafa þann tilgang að styðja alþjóðakerfið og þátttöku Íslands á vettvangi viðkomandi stofnana. Framlögin eru þess eðlis að þau sveiflast nokkuð á milli ára, m.a. vegna breytinga á hlutdeild Íslands í samræmi við reiknireglur viðkomandi stofnunar og fjárhagsáætlana alþjóðastofnana. Í núverandi áætlun er gert ráð fyrir talsverðri hækkun framlaga til málaflokksins á tímabilinu. Skýrist það einkum af því að undir lok árs 2023 náðu EES- og EFTA-ríkin samkomulagi við ESB um fjárframlög í Uppbyggingarsjóð EES á næsta sjóðstímabili, 2021–2028. Samkomu­lagið felur í sér að EES- og EFTA-ríkin greiði samtals 1.805 milljónir evra í sjóðinn á sjóðs­tímabilinu. Miðað er við að greiðsluhlutfall Íslands verði óbreytt allt sjóðstímabilið sem felur í sér að heildargreiðslur Íslands verði rúmlega 12 ma.kr. á tímabilinu.

Þátttaka Íslands í fjölþjóðasamstarfi fellur þvert á verkefni og fer stefnumótun fram undir öðrum málaflokkum sem falla undir málefnasvið 04 Utanríkismál.

_{[1] Byggt á viðhorfskönnun meðal íslensks almennings frá maí 2022. Mælikvarðar endurspegla með óbeinum hætti starf utanríkisþjónustunnar á vettvangi viðkomandi stofnana. Í niðurstöðum könnunarinnar er hægt að finna frekara niðurbrot á svörum almennings, eftir kyni, landshluta, menntun o.s.frv.
[2] Hlutfallið jókst úr 37,6% árið 2019 í 50,3% árið 2021 í kjölfar Covid-19 faraldursins og lækkaði aftur 2022.
[3] Sjá árangursviðmið Íslandsstofu í framtíðarstefnu fyrir íslenskan útflutning: https://www.islandsstofa.is/framtidarstefna-fyrir-islenskan-utflutning.
[4] Byggt á viðhorfskönnun meðal íslensks almennings sem gerð var í maí 2022.
[5] Byggt á frammistöðumati ESA frá maí 2022.
[6] Byggt á frammistöðumati ESA frá maí 2022.
[7] Virkir samstarfsaðilar samkvæmt gagnagrunni utanríkisráðuneytisins, sjá: Government of Iceland | Partnership opportunities in Iceland.}