15 Orkumál

Umfang

Starfsemi á málefnasviði orkumála er á ábyrgð ráðherra umhverfis-, orku- og lofts­lags­mála. Undir málefnasviðinu er einn málaflokkur sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjár­hagslegri þróun hans á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

Helstu breytingar á útgjaldaramma málefnasviðsins frá fjármálaáætlun 2024–2028 eru þær að árlegar fjárheimildir til orkumála og orkuskipta hækka viðvarandi um 500 m.kr. Á gildis­tíma áætlunarinnar lækka heildarfjárheimildir þó um 2.364 m.kr. sem að langstærstum hluta skýrist af 2.500 m.kr. lækkun fjárheimildar í Orkusjóð árið 2026. Enn fremur fellur niður 250 m.kr. fjárheimild til aukins stuðnings við orkuskipti af loftslagsfjármagni og 150 m.kr. vegna átaks í jarðhitaleit.

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2025–2029

Langtímaorkustefna landsins hefur sem meginmarkmið að tryggja orkuöryggi atvinnulífs og samfélags með nægjanlegu framboði orku, hvort sem það er í formi raforku, varma eða eldsneytis. Orkuöflun þarf að vera af endurnýjanlegum uppruna til að unnt verði að uppfylla loftslagsmarkmið og orkuskiptin sem þau fela í sér. Hér er einnig brýnt þjóðaröryggismál, þar sem aukið öryggi felst í því að búa að innlendum orkugjöfum ef vá stendur fyrir dyrum.

15.1 stjórnun og þróun orkumála

Undir málaflokkinn falla málefni/verkefni á sviði stefnumótunar og eftirlits stjórnvalda með orkumálum, s.s. vegna flutnings og dreifingar raforku, eftirlits með raforkumarkaði, orku­skipta, orkunýtni, nýtingar auðlinda í jörðu, orkuöryggis, hitaveitu, eldsneytis og kolvetnis­mála.

Aukin endurnýjanleg orkuöflun, hvort sem það er raforka eða heitt vatn, er aðaláhersla umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytisins á næstu árum. Án aukinnar orkuöflunar af endur­nýjanlegum uppruna er útilokað að ná yfirlýstum markmiðum stjórnvalda um orkuskipti  og kolefnishlutleysi, hér verður viðvarandi orkuskortur með tilheyrandi verðhækkunum á raforku sem munu skerða samkeppnishæfni íslenskra fyrirtækja og lífskjör almennings. Orkufram­leiðsla er forsenda lífskjara á Íslandi. Ef stjórnvöld gæta ekki að munu lífskjör versna á næstu árum, beinlínis vegna aðgerðaleysis í málaflokknum.

Helstu áskoranir

Ísland hefur sett sér metnaðarfull markmið í loftslagsmálum og undirgengist alþjóðlegar skuldbindingar í loftslagsmálum með tilheyrandi samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda og kolefnishlutleysi. Á sama tíma hefur kyrrstaða ríkt í orkuöflun, bæði raforku og hitaveitu, nánast allt frá aldamótum. Þessi kyrrstaða hefur leitt til þess að á Íslandi er raforkuskortur sem verður viðvarandi til 2030 ef ekki verður hafist handa við aukna orkuöflun með hraði. Hita­veitukerfið á einnig í vök að verjast og meira en tveir þriðju allra hitaveitna á landinu sjá ekki fram á að mæta aukinni eftirspurn á næstu árum. Engin leið er til að standa undir skuldbind­ingum Íslands í loftslagsmálum, orkuskiptum í samgöngum og vexti og nýsköpun í atvinnu­lífinu án aukinnar grænnar orku.

Allt fram til þess tíma að málefni loftslags- og orkumála voru færð í eitt ráðuneyti var engin heildstæð nálgun á orku- og loftslagsmálin og andvaraleysi var í öllu kerfinu. Þrátt fyrir allan þennan uppsafnaða vanda hefur mikill árangur náðst á stuttum tíma. Markvisst hefur verið unnið að því að finna leiðir til að einfalda lög, auka skilvirkni og stytta alla ferla með það að leiðarljósi að auka endurnýjanlegt orkuframboð. Aflaukningarfrumvarpið sem var samþykkt á Alþingi 2022 kvað á um að stækkanir á virkjunum í rekstri sem ekki hefðu bein áhrif á röskuð svæði þyrftui ekki lengur að fara í gegnum málsmeðferð rammaáætlunar. Afl­aukingarfrumvarpið er birtingarmynd þess hvernig umbætur á ferlum geta aukið skilvirkni og skýrleika, fækkað flöskuhálsum, stytt afgreiðslutíma og aukið gagnsæi og fyrirsjáanleika sem skilar sér í aukinni orkuöflun. Það er talið að hægt sé að auka afl núverandi virkjana um 300–500 MW á næstu árum fyrir tilstuðlan aflaukningarfrumvarpsins.

Mikil eftirspurn er eftir orku á Íslandi. Ástæða þess er einföld – á Íslandi er samkeppnishæft raforkuverð og hér er jákvætt umhverfi fyrir erlendar fjárfestingar. Orkusækinn iðnaður hefur byggst hér upp síðan um miðbik síðustu aldar og hefur notið góðs af fyrirsjáanlegri og öruggri afhendingu raforku. Fyrirtæki sækjast eftir því að vera með starfsemi hér á landi því það sam­ræmist ímynd þeirra og gildum í mörgum tilfellum. Á sama tíma og eftirspurn eftir raforku hefur aukist jafnt og þétt síðustu árin hefur framboðshlið hennar verið að þrengjast og útlitið er orðið svart, sérstaklega til 2030. Fyrir þessu eru nokkrar ástæður en fyrst og fremst er hún rammaáætlun og sú kyrrstaða sem henni hefur fylgt.

Rammaáætlun var ekki afgreidd af Alþingi í níu ár þangað til sú kyrrstaða var loksins rofin með samþykki hennar á Alþingi vorið 2022. Hins vegar hafa orkufyrirtækin ekki komið þeim virkjunarkostum sem eru í orkunýtingarflokki áætlunar í framkvæmd nógu hratt og talið er að einungis þrír af þeim 16 virkjunarkostum sem er að finna í orkunýtingarflokki rammaáætlunar verði að veruleika á þessum áratug. Arfleifð kyrrstöðunnar sem rammaáætlun fylgdi er m.a. sú að virkjunarkostir sem voru í mörgum tilvikum þróaðir fyrir mörgum áratugum eru staðsett­ir án fullnægjandi tengsla við dreifikerfi raforku og eftirspurn hennar. Í þessu efni er nærtækast að nefna virkjunarkosti í Norðurlandssniði raforkukerfisins, en loksins er að komast hreyfing á framkvæmd þeirra þar sem stóraukin styrking flutningskerfisins er nú í augsýn.

Uppbygging flutnings- og dreifikerfa hefur verið hæg, m.a. vegna tafa á skipulags- og leyfisveitingastigi. Áhersla hefur verið lögð á að bæta úr og núverandi áætlanir Landsnets gera ráð fyrir mikilli uppbyggingu og hækkun framlaga til framkvæmda á næstu fimm  árum, úr 46 ma.kr. í 88 ma.kr. Þar er gert ráð fyrir uppbyggingu Suðurnesjalínu 2, Blöndulínu og Holta­vörðulínu 1 og 3.

Að sama skapi hefur þangað til mjög nýlega skort á stefnumótun og regluverk um nýtingu vindorku og nú liggur frumvarp þar að lútandi fyrir Alþingi. Vindorka sem breytilegur orku­gjafi mun einnig krefjast ákveðinna breytinga á raforkukerfinu sem krefjast stefnumótunar stjórnvalda. Bæta þarf orkuöryggi hvað varðar eldsneyti og stjórnvöld þurfa að bregðast við með því að setja fram kröfur um lágmarksbirgðir í landi en unnið er að slíku regluverki í umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu. Eldsumbrotin á Reykjanesi hafa undirstrikað þörf­ina á slíkum birgðum.

Raforka er enn nýtt til húshitunar víða um land á köldum svæðum þar sem ekki hefur fundist jarðhiti. Það er ekki góð nýting á raforku og mikilvægt er að finna aðrar leiðir til hús­hitunar á þessum stöðum. Þá eru blikur á lofti varðandi varmaframboð hjá mörgum hitaveitum en í úttekt sem ÍSOR vann fyrir umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið 2023 kom fram að meiri hluti hitaveitna um allt land sjái fram á aukna eftirspurn og telur fyrirsjáanleg vandamál við að mæta henni á næstu árum.

Þriðju orkuskiptin standa yfir eins og kunnugt er og munar þar mest um rafbílavæðinguna. Ísland stendur afar framarlega þegar kemur að hlutfalli rafbíla og hefur verið að sækja í sig veðrið í flokki atvinnubíla. Þar hefur vegið þungt stuðningur stjórnvalda við uppbyggingu innviða í gegnum Orkusjóð. Eins og fram kemur í orkustefnu stjórnvalda til 2050 verða orku­skiptin tekin í skrefum. Stjórnvöld hafa sett sér þá stefnu að hraða sem mest orkuskiptum í samgöngum á landi. Meginmarkmið þeirrar stefnu er að draga sem mest og hraðast úr losun gróðurhúsalofttegunda en hafa þó að leiðarljósi að tryggja eins og kostur er að slík umskipti fari fram með réttlátum hætti.

Það er mikilvægt að stjórnvöld beiti stuðningi í þágu orkuskipta með markvissum hætti og finni leiðir til að vinna með atvinnulífinu til að ná sem mestum árangri. Samþætting opinbers fjármagns og fjárfestinga einstaklinga og atvinnulífs er leiðarstefið í áætlunum um endurnýjanleg orkuskipti  beggja vegna Atlantshafsins og nauðsynlegt að Ísland taki mið af því. Nálgunin í fjárveitingum Orkusjóðs er gott dæmi um þetta þar sem stjórnvöld styrktu metnaðarfull orkuskiptaverkefni í hafsækinni starfsemi sem skiluðu mestri minnkun í olíu­notkun á sem hraðastan máta. Sjóðurinn hefur einnig stutt við rafeldsneytisframleiðslu en orkuskortur hefur því miður hamlað þróun verkefna á þessu sviði og getur staðið rafelds­neytis­framleiðslu fyrir þrifum á næstu árum.

Tækifæri til umbóta

Orkuskiptin og sú samfélagsbreyting sem græn umskipti krefjast eru ekki einungis gríðar­leg áskorun heldur einnig einstakt tækifæri fyrir Ísland. Til að ná  markmiðum stjórnvalda og mæta  áskorunum samtímans í orku- og loftslagsmálum er unnið eftir langtíma­orkustefnu og aðgerðaáætlun um framkvæmd hennar.

Fjölmörg verkefni hafa verið sett af stað til að stuðla að aukinni orkuframleiðslu. Starfs­hópar um vindorku á landi og á hafi hafa skilað tillögum sem eiga að liðka fyrir uppbyggingu, auk þess sem sérstakur starfshópur um vindorku vinnur að endurskoðun laga um ramma­áætlun. Þriðji áfangi rammaáætlunar hefur eins og áður segir verið afgreiddur og sá fjórði er væntanlegur. Aflaukning virkjana þarf ekki lengur að fara í gegnum ferli rammaáætlunar og sú einföldun er þegar farin að skila árangri. Einföldun og flýting leyfisferla er forgangsatriði sem vonir eru bundnar við að skili árangri fljótt. Í þessu samhengi leggur umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið höfuðáherslu á sameiningu stofnana með það að markmiði að einfalda kerfið, nýta fjármuni betur og ná fram meiri skilvirkni og betri þjónustu. Mikil tækifæri felast einnig í öðrum og fjölbreyttari orkukostum, s.s. birtuorku, virkjun sjávarfalla og smá­virkj­unum. Birtuorka, þegar hún verður að veruleika hér á landi, mun ekki einungis auka framboð breytilegrar orku heldur mun hún valdefla neytendur og dýpka raforkumarkaðinn, auk þess sem hún kann að umbylta rekstrarskilyrðum aðila, t.d. bænda. Eins eru möguleikar á að nýta orkuna betur og virkja notendur með eigin framleiðslu. Settir hafa verið á laggirnar starfshópar til að takast á við svæðisbundnar áskoranir varðandi flutning og framboð raforku og hafa þeir þegar skilað árangri líkt og Vestmanneyjahópurinn.

Mikil áhersla hefur verið lögð á  að setja kraft í jarðhitaleit undanfarin ár sem dregur úr rafkyndingu og losar þannig um dýrmæta raforku til annarra þarfa og á sama tíma dregur úr niðurgreiðslum ríkissjóðs. Á árunum 2023–2025 verður styrkt jarðhitaleit við Ísafjörð, Patreksfjörð, Djúpavog, Vopnafjörð, Grundarfjörð, Kaldrananeshrepp og Skaftárhrepp í þess­um tilgangi. Ráðast þarf í frekari jarðhitaleit á öðrum rafhituðum svæðum sem fyrst ef tryggja á nægt heitt vatn fyrir atvinnulíf og samfélag.

Raforkuöryggi í tengslum við orkuskortinn hefur undanfarin misseri verið eitt helsta við­fangsefni umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytisins og allt gert til að tryggja orkuöryggi almennings og smærri fyrirtækja. Umfangsmikil vinna stendur yfir undir stjórn ráðuneytisins við  að þróa markvissar leiðir til að verja þessa notendahópa. Á sama tíma er horft til megin­markmiðsins um að hér sé við lýði öflug samkeppni á virkum raforkumarkaði.

Í samræmi við stefnu stjórnvalda um jöfnun orkukostnaðar á landsvísu er stefnt að aukinni jöfnun dreifikostnaðar raforku í dreifbýli. Erfiðlega hefur gengið að tryggja fulla jöfnun sl. ár vegna vaxandi kostnaðar og  tímabært að gera heildstæða úttekt á núverandi kerfi og skoða hvort aðrar leiðir séu heppilegri til að tryggja jöfnun orkukostnaðar á sjálfbæran og hag­kvæm­an hátt. Jafnt aðgengi að raforku er nauðsynlegt til að þróttmikil atvinnustarfsemi þrífist um allt land.

Orkukostir eru lengi í undirbúningi og ljóst að þrátt fyrir að rammaáætlun hafi verið sam­þykkt á Alþingi árið 2022 eftir níu ára kyrrstöðu þurfa orkufyrirtækin að leggja enn meiri áherslu á að flýta framkvæmdum ef markmið stjórnvalda um orkuskipti eiga að ná fram að ganga. Umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið er í miklum og góðum samskiptum við orku­fyrirtækin um hvernig hraða megi framkvæmdum við virkjunarkosti í orkunýtingarflokki ramma­áætlunar.

Áfram verður stutt mynduglega við verkefni sem draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og er öflugur Orkusjóður mikilvægt tæki til að hrinda áherslum stjórnvalda í framkvæmd. Á sama tíma er mikil­vægt að draga úr stuðningi þegar tilbúnar og samkeppnishæfar lausnir líta dagsins ljós.

Til að stuðla að réttlátum orkuskiptum eru styrkir til kaupa á ökutækjum sem ganga fyrir hreinni orku hlutfallslega hæstir fyrir ódýrari ökutæki þannig að einstaklingum gefist, óháð efnahag, tækifæri til að taka þátt í orkuskiptunum.

Áhættuþættir

Afleiðingar þess að hér verði orkuskortur viðvarandi kunna að verða mjög alvarlegar. Nú þegar er ljóst að fjölmörg tækifæri í orku- og loftslagstengdum verkefnum hafa runnið Íslandi úr greipum því ekki var hægt að tryggja afhendingu raforku til þeirra. Þá er nauðsynlegt að tryggja stöðu almennings ef ekki er nægjanlegt framboð.

Enn sem komið er hefur ekki verið gerð hagfræðileg greining á kostnaðinum við orku­skortinn en hann hleypur á tugum milljarða í fjárfestingum hér á landi. Orkuskortur getur af sér orkuóöryggi og verðhækkanir og, í verstu tilfellunum, öfugum orkuskiptium sem aftur stefna í hættu þeim markverða árangri sem náðst hefur hér á landi í loftslagsmálum. Að auki er orkuskortur þjóðaröryggismál. Íslenska raforkukerfið er eins og kunnugt er einangrað og reiðir sig á eigin framleiðslu eingöngu. Hér er því einnig um brýnt þjóðaröryggismál að ræða. Eldsumbrotin á Reykjanesi hafa einnig sýnt hversu brothættir þessir innviðir eru.

Skortur á heitu vatni til kyndingar húsa leiðir einnig til verðhækkana ef nauðsynlegt er að skipta yfir á dýrari rafkyndingu, sérstaklega í þegar lestuðu kerfi. Orkukerfið á Reykjanesi er t.a.m. sérstaklega berskjaldað gagnvart jarðhræringum og eldvirkni. Unnið er að því að afla heits vatns frá fleiri uppsprettum en þeirri sem er í Svartsengi vegna áhættunnar sem steðjar að innviðum og framleiðslu á því svæði.

Markmið og mælikvarðar

Sett eru þrjú markmið fyrir málaflokkinn. Yfirlit yfir markmið, mæli­kvarða og sett viðmið um framgang þeirra má sjá í meðfylgjandi töflu:

Markmið og mælikvarðar

_{* Unnið er að tölulegu öryggisviðmiðum.
** Skoða þarf mögulega íblöndun í hefðbundið jarðefnaeldsneyti til að ná þessu markmiði.
*** Unnið er að tölulegum viðmiðum.}